剖析--從BT模式到PPP：土地一級(jí)開發(fā)的四種模式

導(dǎo)讀：上世紀(jì)90年代，為解決土地資產(chǎn)流失等問題，上海市成立土地發(fā)展中心，作為國有土地的儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，土地儲(chǔ)備制度就此誕生并迅速在全國范圍內(nèi)得以推廣，土地儲(chǔ)備制度大致包括土地收購、土地儲(chǔ)備、土地出讓三個(gè)環(huán)節(jié)，其中土地儲(chǔ)備環(huán)節(jié)即是將不具備土地出讓條件的生地做成可出讓的熟地的過程，土地一級(jí)開發(fā)作為一項(xiàng)獨(dú)立的土地開發(fā)環(huán)節(jié)正式登上歷史舞臺(tái)，此后云南城投、上海城投、漳州發(fā)展、泰達(dá)股份、黑牡丹、張江高科、北科建、華夏幸福等企業(yè)紛紛進(jìn)入土地一級(jí)開發(fā)領(lǐng)域，充當(dāng)土地一級(jí)開發(fā)商的角色。

經(jīng)過近20年的不斷探索，我國土地一級(jí)開發(fā)領(lǐng)域在任務(wù)界定、權(quán)責(zé)分配、商業(yè)模式、資金融通、監(jiān)管機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面不斷規(guī)范，從商業(yè)模式上看，我國土地一級(jí)開發(fā)經(jīng)歷了從BT模式到土地補(bǔ)償模式再到利潤分成模式的演進(jìn)，未來將向PPP模式進(jìn)一步發(fā)展。

一、BT模式

土地一級(jí)開發(fā)的BT模式又稱固定收益模式或工程總包模式，指土地一級(jí)開發(fā)企業(yè)接受土地儲(chǔ)備中心的委托，按照土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等，對(duì)確定的存量國有土地、擬征用和農(nóng)轉(zhuǎn)用土地，統(tǒng)一組織進(jìn)行征地、農(nóng)轉(zhuǎn)用、拆遷和市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，土地儲(chǔ)備中心按照總建設(shè)成本的一定百分比作為經(jīng)營加成。

很多地區(qū)對(duì)利潤加成部分進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定，如北京規(guī)定：通過招標(biāo)方式選擇開發(fā)企業(yè)實(shí)施土地開發(fā)的，由開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、項(xiàng)目核準(zhǔn)、征地拆遷和大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施。招標(biāo)底價(jià)包括土地儲(chǔ)備開發(fā)的預(yù)計(jì)總成本和利潤，利潤率不高于預(yù)計(jì)成本的8％；杭州規(guī)定：開發(fā)整理單位的利潤和工作經(jīng)費(fèi)按照實(shí)施方案測(cè)算的開發(fā)整理成本總額的10%以內(nèi)予以核定；昆明規(guī)定：市級(jí)國有投資公司組織實(shí)施的土地一級(jí)開發(fā)整理項(xiàng)目，統(tǒng)一按照審計(jì)所確定的總投資額的16%給予投資回報(bào)，并計(jì)入土地收儲(chǔ)成本；

BT模式簡潔明了，企業(yè)收益穩(wěn)定，風(fēng)險(xiǎn)較小，是一級(jí)開發(fā)企業(yè)常用的商業(yè)模式。如2010年5月，黑牡丹公司與常州新北區(qū)政府簽署《新北區(qū)萬頃良田工程建設(shè)委托協(xié)議》，常州新北區(qū)政府委托黑牡丹公司完成西夏墅鎮(zhèn)和孟河鎮(zhèn)境內(nèi)總面積約為1538.10公頃的土地一級(jí)開發(fā)所涉及的拆遷、安置及土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，委托建設(shè)期不超過兩年，項(xiàng)目竣工后，新北區(qū)政府返還包括拆遷費(fèi)用、安置費(fèi)用、土地整理及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用、財(cái)務(wù)費(fèi)用在內(nèi)的建設(shè)成本及10%的加成收益。

土地一級(jí)開發(fā)的商業(yè)演進(jìn)：模式對(duì)比及案例分析

此案例中，黑牡丹公司既沒有土地規(guī)劃權(quán)，又沒有土地經(jīng)營權(quán)，僅負(fù)責(zé)拆遷、安置及土地整理、給排水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，不涉及學(xué)校、醫(yī)院等公共配套項(xiàng)目，其盈利水平以土地開發(fā)總成本為基礎(chǔ)，與土地出讓收入無關(guān)，更不參與分配土地增值收益。新北區(qū)政府掌握了項(xiàng)目的規(guī)劃權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，能夠確保項(xiàng)目的發(fā)展方向，但其需要對(duì)建設(shè)成本進(jìn)行兜底，面臨較大的財(cái)政及土地經(jīng)營壓力。

二、土地補(bǔ)償模式

土地補(bǔ)償模式指土地一級(jí)開發(fā)商在完成規(guī)定的土地一級(jí)開發(fā)任務(wù)后，土地儲(chǔ)備中心并不是給予現(xiàn)金計(jì)算，而是給予開發(fā)企業(yè)一定面積土地作為補(bǔ)償（可能需要走形式上的招拍掛）。在土地補(bǔ)償模式下，項(xiàng)目竣工后需由第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)、第三方土地評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)開發(fā)成本及土地價(jià)值進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，以便合理結(jié)算。

土地補(bǔ)償模式從BT模式的基礎(chǔ)上演變而來，是開發(fā)商曲線拿地，實(shí)現(xiàn)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)的典型的商業(yè)模式。對(duì)于開發(fā)商而言，該模式有利于獲取優(yōu)質(zhì)土地，從二級(jí)開發(fā)市場(chǎng)獲取遠(yuǎn)多于一級(jí)開發(fā)的資金回報(bào)，但要承擔(dān)巨大的現(xiàn)金流壓力；對(duì)于政府而言，該模式無需政府財(cái)政兜底，減輕了財(cái)政壓力，同時(shí)擁有該地塊的規(guī)劃權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，有利于確保項(xiàng)目的整體發(fā)展方向，但土地補(bǔ)償繞開了招拍掛，或使招拍掛形式化，有悖公開、公平、公正原則，具有一定的灰色性和政治風(fēng)險(xiǎn)，因此，土地補(bǔ)償屬于較為隱秘的商業(yè)模式，市場(chǎng)上公開的此類案例幾乎沒有。其流程大致下圖所示：

土地一級(jí)開發(fā)的商業(yè)演進(jìn)：模式對(duì)比及案例分析

三、利潤分成模式

利潤分成模式指土地一級(jí)開發(fā)商接受政府的委托進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)，將生地做成熟地后移交給政府，政府以招拍掛的形式進(jìn)行土地出讓，土地出讓金扣除土地開發(fā)成本、國有土地收益基金、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、征地農(nóng)民基本生活保障資金、教育資金、農(nóng)田水利資金、市集中資金等計(jì)提款項(xiàng)后的收益部分在政府和企業(yè)之間按照一定的比例進(jìn)行分成，一般而言，在土地出讓金無法彌補(bǔ)土地開發(fā)成本的情況下，政府會(huì)承諾給予開發(fā)商較低的保本收益。

在分成模式下，分成比例因政府和企業(yè)博弈的結(jié)果而不同，不同的項(xiàng)目之間分成比例差別很大，有政府與企業(yè)按6:4分成的較低的比例，已有政府與企業(yè)按1：9分成的極高的比例。通常情況下，分成比例跟土地一級(jí)開發(fā)的難度大小有關(guān)，一些拆遷難度比較大，或者是地理位置相對(duì)較偏的地塊，土地一級(jí)開發(fā)商的分成通常要高些。

利潤分成模式有利于充分利用開發(fā)商的土地經(jīng)營能力，調(diào)動(dòng)開發(fā)商進(jìn)行土地深度經(jīng)營的積極性，獲取較高的土地增值收益，是近年來十分流行的土地一級(jí)開發(fā)商業(yè)模式。2010年，黑牡丹公司與常州新北國土儲(chǔ)備中心簽署的《常州北部新城高鐵片區(qū)土地前期開發(fā)委托合同》約定：在17.5平方公里委托地塊內(nèi)，黑牡丹公司負(fù)責(zé)該地塊土地前期開發(fā)，包括提供技術(shù)支持及資金籌集、土地補(bǔ)償、拆遷、安置補(bǔ)償、土地平整及該地塊前期道路和市政配套基礎(chǔ)設(shè)施等，土地用途主要為住宅、商業(yè)、辦公；其中核心地塊前期開發(fā)的年限不超過四年，開發(fā)完成后，黑牡丹公司獲得該地塊土地前期開發(fā)總成本10%的工程收益，并與區(qū)政府、管委會(huì)對(duì)該地塊土地出讓凈收益按照50%：50%的比例進(jìn)行分成。

土地一級(jí)開發(fā)的商業(yè)演進(jìn)：模式對(duì)比及案例分析

此案例中，黑牡丹公司擁有一定的土地規(guī)劃權(quán)，其盈利水平不僅以土地開發(fā)總成本為基礎(chǔ)，更與土地出讓收入有關(guān)，于此同時(shí)，公司也有一定的土地經(jīng)營權(quán)，為了增加土地分成收入，公司不僅負(fù)責(zé)拆遷、補(bǔ)償、土地平整等常規(guī)的土地開發(fā)事項(xiàng)，也會(huì)負(fù)責(zé)一些環(huán)境景觀建設(shè)（如加強(qiáng)景觀和園區(qū)的規(guī)劃建設(shè)、改造河湖等）、公共配套設(shè)施建設(shè)等以提升土地價(jià)值。新北區(qū)政府在讓渡部分土地增值收益的同時(shí)，引入了市場(chǎng)化的土地開發(fā)力量，有利于深度挖掘土地的潛在價(jià)值，但政府需對(duì)開發(fā)商的土地開發(fā)投入進(jìn)行兜底，有一定的財(cái)政壓力。

四、PPP模式

PPP模式也叫公私合營模式，即政府授權(quán)民營部門代替政府建設(shè)、運(yùn)營或管理基礎(chǔ)設(shè)施（如道路、橋梁、電廠、水廠等）或其他公共服務(wù)設(shè)施（如醫(yī)院、學(xué)校、監(jiān)獄、警崗等）并向公眾提供公共服務(wù)，利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的一種商業(yè)模式。土地一級(jí)開發(fā)包含大量的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)內(nèi)容，是理想的PPP模式運(yùn)行領(lǐng)域。土地一級(jí)開發(fā)的主要收入來源為土地出讓收入，目前我國還沒有允許私營部門出讓土地、分享收益的法律法規(guī)，因此，真正意義上的PPP模式尚未在土地一級(jí)開發(fā)中明確使用，也沒有公開的操作案例，現(xiàn)根據(jù)PPP模式的權(quán)責(zé)分配、投入產(chǎn)出等方面，模擬一個(gè)案例，以供參考。

A地方政府與B土地一級(jí)開發(fā)商就C地塊（一般為十幾平方公里甚至幾十平方公里）的開發(fā)達(dá)成合作協(xié)議，在規(guī)定的合作年限內(nèi)，B開發(fā)商負(fù)責(zé)地塊內(nèi)的土地平整、道路管廊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，學(xué)校、醫(yī)院、文化、體育公共設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營管理工作，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、項(xiàng)目招商、宣傳推廣等產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)工作，空間規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì)、物業(yè)管理、公共項(xiàng)目維護(hù)等基礎(chǔ)性服務(wù)工作等；于此同時(shí)，B開發(fā)商以C地塊內(nèi)所新產(chǎn)生收入的該級(jí)政府地方留成部分的一定比例（即扣除上繳中央、省、市級(jí)部分后的收入）作為投資回報(bào)，如新產(chǎn)生的土地出讓金、稅后、非稅收入及專項(xiàng)資金等；合作期限內(nèi)，A政府只有監(jiān)督監(jiān)管的權(quán)利，不得隨意干擾B開發(fā)商的合理經(jīng)營，政府也不必為開發(fā)商的投資進(jìn)行擔(dān)保、兜底；合作期限結(jié)束后，開發(fā)商將C區(qū)塊的基礎(chǔ)設(shè)施公共設(shè)施產(chǎn)權(quán)及經(jīng)營權(quán)無條件已交給政府。

土地一級(jí)開發(fā)的商業(yè)演進(jìn)：模式對(duì)比及案例分析

在PPP模式下，開發(fā)商成為土地開發(fā)、土地經(jīng)營甚至區(qū)域經(jīng)營的絕對(duì)主力，其既有土地規(guī)劃權(quán)也有土地經(jīng)營權(quán)，不僅負(fù)責(zé)常規(guī)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也負(fù)責(zé)公共設(shè)施的建設(shè)管理，還要負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)招商等產(chǎn)業(yè)服務(wù)工作，其收益主要來自由區(qū)域經(jīng)營而新產(chǎn)生的土地、稅收等收入，合作期限完成后，將項(xiàng)目所有權(quán)、經(jīng)營無償移交給政府。政府將土地開發(fā)、土地經(jīng)營、區(qū)域經(jīng)營的權(quán)利授權(quán)給開發(fā)商，掌控區(qū)域發(fā)展方向的難度增大，但政府無資金投入，也無需兜底，沒有任務(wù)財(cái)政壓力，但需要制定嚴(yán)密、周全的監(jiān)督監(jiān)管措施，以防項(xiàng)目失敗或發(fā)生重大發(fā)展偏差。

表1：不同商業(yè)模式對(duì)比情況

土地一級(jí)開發(fā)的商業(yè)演進(jìn)：模式對(duì)比及案例分析

近年來，不斷高企的地方債務(wù)引起了全國范圍的高度重視。審計(jì)署公布的2013年全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月末，全國政府性債務(wù)為30.27萬億，其中全口徑中央政府性債務(wù)合計(jì)12.38萬億，全口徑地方政府性債務(wù)合計(jì)17.89萬億，相比2011年審計(jì)結(jié)果，不到三年，地方政府性債務(wù)余額增多超過7萬億元。地方政府性債務(wù)主要投向市政建設(shè)(占比34.64%)、交通運(yùn)輸(占比24.43%)、土地收儲(chǔ)(占比11.22%)，這在很大程度上與土地一級(jí)開發(fā)有關(guān)。

為獲得更多的城建資金，地方政府用盡了諸如銀行貸款、信托、基金、資管、BT、債券等融資手段，現(xiàn)如今銀行緊縮銀根，貸款、信托、BT等多種融資手段受到嚴(yán)格限制，現(xiàn)在需要的不再是融資手段的進(jìn)一步創(chuàng)新，而是到了融資理念，商業(yè)模式的及時(shí)轉(zhuǎn)變。PPP便是迎合這一轉(zhuǎn)變的重要方式。

十八屆三中全會(huì)明確提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”，財(cái)政部部長樓繼偉也明確提出“要實(shí)實(shí)在在把PPP（公共私營合作）這件事開展起來”，發(fā)改委已經(jīng)推出了首批80個(gè)PPP項(xiàng)目，相信隨著法律法規(guī)的不斷健全，權(quán)責(zé)分配、收入產(chǎn)出、監(jiān)督監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面的不斷完善，PPP將成為未來土地一級(jí)開發(fā)領(lǐng)域主流的商業(yè)模式。